改革與法治如鳥(niǎo)之兩翼，車(chē)之兩輪。為改革立法、為轉型護航，山西用“1+X”立法組合拳為全面深化改革攻重點(diǎn)、破難點(diǎn)、疏堵點(diǎn)，讓高質(zhì)量轉型發(fā)展蹄疾步穩。

　　隨著(zhù)山西改革進(jìn)入攻堅期和深水區，改革發(fā)展穩定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險挑戰之多前所未有。山西向實(shí)踐要答案，用創(chuàng )新求突破，在法治的引領(lǐng)下推進(jìn)改革，在法治的框架內規范改革。山西的轉型綜改事業(yè)在法治的護航下必將行穩致遠。

　　創(chuàng )造性推出“三部曲”工作法

　　在轉型綜改“1+X”立法組合拳中，有一項《山西省開(kāi)發(fā)區條例》。針對這部法規的出臺，省人大常委會(huì )創(chuàng )造性地推出了“三部曲”工作法。

　　第一步，2017年為管理改革試點(diǎn)區域作出《關(guān)于山西轉型綜合改革示范區行政管理事項的決定》;第二步，從2018年開(kāi)始，深入總結試點(diǎn)經(jīng)驗，推廣全省，作出《關(guān)于在全省省級以上開(kāi)發(fā)區推廣綜改示范區授權經(jīng)驗的決定》;第三步，出臺開(kāi)發(fā)區條例，并在省十三屆人大二次會(huì )議上審議通過(guò)?！皟蓻Q定一條例”的出臺，有效保障了開(kāi)發(fā)區有權辦事、有責辦事。

　　省人大常委會(huì )法工委主任蔡汾湘介紹，開(kāi)發(fā)區是山西轉型發(fā)展的主戰場(chǎng)。2017年2月，太原、晉中在4個(gè)國家級開(kāi)發(fā)區、3個(gè)省級開(kāi)發(fā)區、1個(gè)產(chǎn)業(yè)園區的基礎上，成立了山西轉型綜合改革示范區。綜改示范區怎么運作、怎么管理，在法律上沒(méi)有明確的上位法規定。在這種情況下，省人大常委會(huì )根據有關(guān)法律規定，依法授權作出《關(guān)于山西轉型綜合改革示范區行政管理事項的決定》，這個(gè)決定解決了綜改示范區在土地、用人機制等方面的法律空白，把開(kāi)發(fā)區的建設納入了法治化軌道。

　　蔡汾湘說(shuō)，分三步走的工作思路，正是體現了科學(xué)立法的基本精神和要求，也是做到了邊謀劃、邊實(shí)踐、邊總結，循序漸進(jìn)制定法規，以確保開(kāi)發(fā)區的健康發(fā)展。

　　創(chuàng )制性立法探索創(chuàng )新之路

　　山西作為全國唯一一個(gè)全省域、全方位、系統性的國家資源型經(jīng)濟轉型綜合配套改革試驗區，被賦予了先行先試的權利。這就意味著(zhù)，很多改革沒(méi)有先例和經(jīng)驗可循。立法也是如此，需要探索創(chuàng )新之路。

　　如何創(chuàng )新立法?省人大法制委員會(huì )主任委員趙建平說(shuō)，首先要從實(shí)踐中要答案。為此，他們深入轉型綜改的第一線(xiàn)，進(jìn)行了5次詳細的調查研究。通過(guò)調查研究和分析研判，提出兩種解決方法：第一是根據山西的實(shí)際情況，在國家沒(méi)有上位法規定的情況下，進(jìn)行自主性的創(chuàng )制性立法。第二是在國家有上位法的情況下，再根據我省的實(shí)際情況，進(jìn)行細化、量化和補充。

　　蔡汾湘說(shuō)，創(chuàng )新不等于突破?！?+ X”組合拳中，雖然很多法規都是先行先試的創(chuàng )制性法規，但都必須確保符合上位法規定，這是底線(xiàn)。他舉例說(shuō)，我省去年出臺的《山西省警務(wù)輔助人員條例》，國家沒(méi)有這方面相應的法律規定，但是在法規制定過(guò)程中一定要確保它符合《憲法》、符合《人民警察法》要求、符合《治安管理處罰法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律要求。這部法規出臺后，反響特別好，受到公安部的表?yè)P。

　　沒(méi)有直接的上位法依據，沒(méi)有兄弟省市法規可以參考借鑒。創(chuàng )制性立法最大的特點(diǎn)就是“人無(wú)我有”。山西在轉型改革時(shí)期，迫切需要結合實(shí)際，總結成功的改革經(jīng)驗，將其以法規形式固定下來(lái)。太原科技大學(xué)法學(xué)院院長(cháng)郭相宏對企業(yè)投資項目承諾制規定印象深刻，他認為其中“四個(gè)統一”的內容，即統一清單告知、統一平臺處理、統一信息共享和統一收費管理，為全國地方立法樹(shù)立了一個(gè)典范。他說(shuō)，創(chuàng )制性立法，在保障合法性的前提之下，本身也是一種制度創(chuàng )新，需要有實(shí)事求是的精神、勇于開(kāi)拓的勇氣、敢于擔當的作風(fēng)。山西近兩年在改革立法方面，探索了很多寶貴的經(jīng)驗，為全國其他省市樹(shù)立了榜樣。

　　2018年以來(lái)，省十三屆人大及其常委會(huì )共制定創(chuàng )制性法規16件，占到新制定法規數的55%。其中轉型綜改領(lǐng)域12件，已經(jīng)通過(guò)9件。

　　實(shí)施性法規“接地氣”

　　2020年1月18日，《山西省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》經(jīng)省十三屆人大三次會(huì )議審議通過(guò)。山西是國務(wù)院公布《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》后，第一個(gè)對優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行地方立法的省份。

　　我省條例共7章59條，雖然是根據國家法律結合本地實(shí)際，進(jìn)行細化、量化、具體化的實(shí)施性法規，但仍有很多創(chuàng )新之處。條例從優(yōu)化審批、市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監管執法和法制保障等5個(gè)方面，對優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了詳細規范，為山西打造“六最”營(yíng)商環(huán)境夯實(shí)了法治化、規范化的制度基礎。

　　郭相宏參與了我省條例的起草，他介紹，與其他省市相比，我省條例有很多創(chuàng )新的地方，比如專(zhuān)列一章優(yōu)化審批，明確減少行政審批，法律沒(méi)有規定的一律取消，把審批制改成備案制或者改成登記制，這些都是切實(shí)可行的舉措。

　　趙建平說(shuō)，實(shí)施性法規的立法工作，必須堅持三條原則：第一是不抵觸，和國家上位法必須保持一致;第二是不照搬，因為國家上位法已經(jīng)規定了，地方在制定實(shí)施性法規的時(shí)候，就沒(méi)必要把人家辦法上的條文照搬照抄下來(lái);第三是可操作。根據這三個(gè)原則，要做好“減法”和“加法”。做“減法”，就是不搞大而全、小而全，實(shí)踐當中有什么問(wèn)題，需要解決什么問(wèn)題，有幾條就寫(xiě)幾條;做“加法”，就是可操作，根據實(shí)際情況，在上位法規定原則的情況下，進(jìn)行細化、量化、補充完善，讓我們的法規既能和上位法一致，保持它的合法性，同時(shí)又和我們的實(shí)際生活相一致，接了地氣。

　　郭相宏表示，法規的細化和可執行，是地方性法規可操作的一個(gè)必然要求。他舉例說(shuō)，在企業(yè)開(kāi)證明方面，實(shí)踐中存在著(zhù)大量的重復證明、反復證明、循環(huán)證明。我省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例中，就明確規定有7種情況的證明一律取消。這些規定大大地減輕了企業(yè)的負擔，這些細節體現著(zhù)法治的腳步。

　　“要讓老百姓切切實(shí)實(shí)感受到法治的獲得感、幸福感、安全感，享受到這些法律紅利?！辈谭谙姹硎?，為確保法律法規的落地，還要加強法律的監督實(shí)施。特別是要采取加大執法檢查力度、加強法規實(shí)施情況報告制度、委托第三方進(jìn)行立法后評估等舉措?！巴ㄟ^(guò)這些措施，我相信法律的紅利一定能夠釋放出來(lái)?！?/p>

　　成功的改革離不開(kāi)法治的保駕護航，在法治框架內實(shí)施的改革，才能夠經(jīng)得起時(shí)間與歷史的考驗。圍繞創(chuàng )新驅動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展條例這個(gè)綱，在立法優(yōu)化環(huán)境激發(fā)活力方面，以法治的方式推動(dòng)“放管服效”改革不斷深入，在一系列法規的護航下，山西轉型綜改已經(jīng)按下了快進(jìn)鍵，呈現出蓬勃發(fā)展的勢頭。

　　郭相宏說(shuō)，轉型綜改立法本身就是一種制度創(chuàng )新，創(chuàng )新必然就會(huì )遇到很多新的問(wèn)題?！拔覀円詥?wèn)題為導向，在轉型綜改的實(shí)踐中發(fā)現問(wèn)題、解決問(wèn)題，進(jìn)一步提升在轉型綜改方面的立法質(zhì)量，不斷優(yōu)化轉型綜改的法治環(huán)境?！?/p>

　　本報記者楊文